Un frein à l’exploitation minière illégale en Bolivie

Fátima Monasterio Mercado

1er mars 2024

Exploitation minière dans la rivière Madre de Dios. Photo de : MMAYA

L’exploitation de l’or est en plein essor sur les rives des rivières qui traversent les territoires indigènes et les parcs nationaux de l’Amazonie bolivienne. Face à la contamination au mercure, les peuples indigènes du nord de La Paz ont gagné un procès devant la Cour constitutionnelle qui met fin aux activités minières illégales. L’arrêt permet de discuter de la manière dont ont été appliqués la consultation et le consentement libres, préalables et éclairés, et de réfléchir sur l’usage collectif des biens communs. Tournée vers l’avenir, cette résolution historique renforce le développement de protocoles autonomes et la position des territoires qui ont décidé de se déclarer libres de l’exploitation minière.

Regroupés au sein de la Centrale des Peuples Indigènes de La Paz (CPILAP), les Tacanas, Mosetenes, Tsimanes, Uchupiamonas, Lecos et Araonas qui habitent le nord de l'Amazonie luttent contre l'avancée de l'exploitation illégale de l'or dans la région. En conséquence, ils ont présenté une action populaire et obtenu une résolution constitutionnelle favorable qui a ouvert la voie à la défense des territoires, de la vie et de l'eau, ainsi qu'à la resignification de leur droit à l'autodétermination.

L’un des aspects centraux de cette avancée juridique a été de remettre sur la table la portée et l’objectif du droit autochtone à la consultation et au consentement libre, préalable et éclairé (CLIP). Il ne s’agit plus d’une simple procédure fonctionnelle du modèle de développement dominant, truqué par des acteurs extractivistes et la complicité de l’État. Il s’agit plutôt d’un outil politique permettant aux individus de délibérer librement sur leur avenir commun et de faire respecter leurs propres visions du développement.

Actuellement, la CPILAP tente d'éviter les assauts du secteur minier coopératif et se heurte au refus du gouvernement central de se conformer à la résolution constitutionnelle. En même temps, et plus important encore, elle se trouve dans un processus de réflexion profonde sur l'utilisation, la gestion, l'administration et le contrôle territorial qui ne se limite pas aux décisions qu'une seule communauté ou un seul territoire peut prendre, mais à ce que veut le collectif plus large qui est interconnecté à travers les fleuves.

Activité minière entre Guanay et Teoponte, au nord de La Paz. Photo : José Carlos Solon

Pollution au mercure en Amazonie bolivienne

En 2023, une étude scientifique réalisée par la Centrale des Peuples Indigènes de La Paz (CPILAP) en collaboration avec l'Université Mayor de San Andrés (UMSA) a révélé que 75 pour cent des peuples indigènes du nord de l'Amazonie sont empoisonnés par des niveaux élevés de mercure. Dans les cas les plus extrêmes, il y a des personnes qui dépassent les 10 parties par million de mercure, soit neuf fois plus que le niveau autorisé par l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Ce niveau d'exposition affecte le développement neurologique, produit des tremblements, des pertes de mémoire, des dysfonctionnements moteurs, des maux de tête et est dangereux pour le développement intra-utérin.

Contrairement aux critiques du secteur minier concernant l’absence de données scientifiques, l’étude a collecté des échantillons de cheveux auprès de 302 personnes issues de 36 communautés de divers territoires autochtones. Les résultats ont révélé que les populations présentant les niveaux de mercure les plus élevés sont celles qui vivent dans la partie inférieure du bassin du fleuve Beni : les Ese Ejja et les Tsimanes. Bien que ces peuples n'exercent pas d'activités minières, ils entrent en contact avec la substance via la consommation de poisson, leur principale source de protéines quotidienne. Cela signifie que l’activité minière dans la partie supérieure des rivières a un impact sur les peuples des zones inférieures.

La publication de ces données a provoqué un débat sérieux au sein des espaces décisionnels de la CPILAP, dont les organisations territoriales ressentaient déjà les effets de l'activité minière légale et illégale dans la contamination de leurs sources d'eau, la santé de leurs populations et l'augmentation dans un conflit social. Dans le même temps, cela a mis en tension deux visions contradictoires sur l'utilisation collective des biens communs de la région : alors que certaines communautés se consacrent à l'activité minière, certains territoires se déclarent libres de toute activité minière. 

Les six peuples représentés par la Centrale des Peuples Indigènes de La Paz disposent (pour la plupart) d'espaces de vie déjà légalement consolidés. Dans certains cas, ils ont même une double qualité de protection, puisqu'ils se superposent à des aires protégées telles que le parc national Madidi et la réserve Pilón Lajas. Mais cela ne suffit pas et ils sont confrontés à un différend sur l’utilisation de leurs territoires avec des acteurs privés, publics et même autochtones.

Prélèvement d'échantillons de cheveux dans une communauté. Photo : CPILAP

Une action populaire pour la défense de la vie

Sur la base des résultats de l'étude, les dirigeants de la CPILAP ont présenté une Action Populaire pour la violation de leurs droits à l'autodétermination, à la consultation et au consentement libres, préalables et éclairés, à un environnement sain, à la santé et à l'intégrité des territoires indigènes au nord de La Paz. L'organisation a pointé du doigt l'activité minière illégale dans les rivières Beni, Madre de Dios et leurs affluents (les rivières Kaka, Alto Beni, Tuichi et Quiquibey) comme responsables.

L'Action Populaire est une action de défense reconnue dans la Constitution Politique de l'État qui s'attaque à tout acte ou omission des autorités ou des personnes qui violent ou menacent de violer les droits collectifs. Elle est principalement liée au patrimoine, à l'espace, à la sécurité, à la santé publique et à l'environnement. Selon les plaignants, les autorités ont manqué à leur devoir de contrôler les activités illégales d'extraction d'or qui utilisent des substances toxiques telles que le mercure. En outre, elles n’ont pas pris de mesures efficaces pour protéger les droits des autochtones.

Le 8 septembre 2023, le tribunal public de Rurrenabaque, constitué en Cour des Garanties Constitutionnelles, a accordé la protection demandée par la CPILAP et, par la Résolution n° 05/2023, a ordonné la suspension de toutes les activités minières illégales et celles qui n'ont pas de permis environnemental dans les rivières Beni, Madre de Dios et leurs affluents. Dans le même temps, il a interdit l'octroi de nouveaux droits miniers dans ses bassins jusqu'à ce que des contrôles efficaces soient effectués sur les responsabilités environnementales et que des programmes soient exécutés pour réhabiliter les eaux. À ce frein judiciaire aux avances illégales de l'or, d'autres mesures ont été ajoutées pour que l'État rétablisse les droits des autochtones à la santé, à la participation et à la gestion intégrale des territoires.

Cette décision est historique. Non seulement pour les peuples du Nord amazonien, mais aussi pour tous les peuples indigènes de Bolivie, car elle crée un précédent fondamental contre l'exploitation minière qui dévaste les rivières, les zones protégées et les territoires. La résolution constitutionnelle devient ainsi un outil pour exiger des garanties dans l'exercice des droits collectifs et démontre l'obligation de l'État d'exercer un contrôle efficace afin d'empêcher la prolifération des activités minières illégales dans le pays. 

Dirigeants de la CPILAP devant le Tribunal Départemental de Beni. Photo : Daniela Vidal

La resignification du droit à la consultation et au consentement

En Bolivie, la consultation sur les questions minières est régie par la loi n° 535 de 2014 . La procédure ne couvre que les nouvelles demandes d'exploitation (pas les cas d'exploration) et prévoit un maximum de trois réunions financées par l'opérateur minier potentiel. Le ministère des Mines a le dernier mot, au cas où les sujets « consultés » n'exprimeraient pas leur accord. Le financement n'est pas un fait mineur, car celui qui fournit l'argent fixe les règles et, de cette manière, l'État manque à son devoir de garantir un processus symétrique et impartial. 

Il est important de préciser que, selon la loi 535/2014 , l'opérateur minier doit uniquement « consulter » les communautés dans lesquelles son réseau de travail serait situé et non toutes celles qui seraient affectées par son activité (comme celles situées le long du réseau). Dans le même temps, il n’est pas obligé de rendre compte de l’impact socio-environnemental qu’il engendrera, ni de proposer des mesures d’atténuation. Dans le même temps, la législation exclut de l'obligation de procéder à la consultation les acteurs productifs disposant de droits miniers préconstitués ( une figure juridique dont la portée est incertaine ), qui n'ont qu'à s'adapter au nouveau régime minier.

Dans ce contexte, la Cour des Garanties a souligné que la consultation et le consentement libres, préalables et éclairés constituent un devoir de l’État et un principe de gouvernement. Cela implique un type de relation entre l'État et les peuples autochtones, en tant que mécanisme d'exercice de la démocratie directe et participative : « La consultation doit être de bonne foi, légitime, libre, adaptée aux circonstances, suffisamment informée et concertée, avec pour but de parvenir à un accord, ou, le cas échéant, d'obtenir un consentement sur les questions consultées . »

En plus de mentionner la Convention 169 de l'OIT (ratifiée par la loi 1257/1991) et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (ratifiée par la loi 3760/2007), la Cour a rappelé l'arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l'homme sur le cas du peuple Saramaka c. Suriname : Une consultation est un processus actif, impliquant une communication constante entre les parties, et ne peut être menée que lorsqu'il est nécessaire d'obtenir l'approbation de la communauté. De cette manière, elle souligne que le CLPI est un dialogue démocratique permanent dans lequel l'État doit intervenir pour garantir que les droits fondamentaux des personnes ne soient pas violés.

Ce sont les peuples autochtones qui paient le prix de l’extraction de l’or. Infographie : CPILAP

Une opportunité de redéfinir la consultation

En plus de mettre un terme à l'exploitation minière illégale, cette résolution constitutionnelle ouvre la possibilité de discuter et de repenser la manière dont le droit à la consultation et au consentement libre, préalable et éclairé a été appliqué en Bolivie. En ce sens, la Cour des Garanties ordonne à l’Autorité Juridictionnelle Minière (AJAM) de « développer de véritables processus de concertation préalable », conformément aux normes internationales. La décision judiciaire soutient que ce processus doit également atteindre les cas d'adaptation dus à des droits préconstitués.

La Cour souligne que la loi n° 535/2014 a des " catégories suspectes au mépris du droit à la consultation préalable ", un droit qui a acquis un statut constitutionnel en 2009, mais qui faisait déjà partie de la norme conventionnelle depuis 1991, avec la ratification de la Convention 169 de l'OIT et qui, par conséquent, était déjà obligatoire pour l'État. Ainsi, l'autorité judiciaire soutient que, bien que la loi minière établisse une procédure pour la réalisation de la consultation, celle-ci ne peut ignorer les normes visées, car elles ont "une application préférentielle parce qu'elles priment sur toute autre disposition normative.

En ce qui concerne les droits miniers préconstitués , il est encore nécessaire d'établir clairement leur portée car il existe un vide juridique utilisé par le secteur minier pour légaliser ses activités au sein des zones protégées et des territoires ancestraux. Dans tous les cas, la Résolution Judiciaire interprète que la condition préconstituée ne doit pas être un argument pour que l'acteur minier se dissocie de l'obligation de procéder à une consultation adéquate puisque, étant un droit constitutionnel, il doit être garanti même s'il est en retard. Autrement, une situation anticonstitutionnelle perdurerait indéfiniment.

Dans la pratique, les processus de consultation souffrent d'un manque de crédibilité. Il y a même des territoires au sein de la CPILAP qui, ne voulant pas d'activités aurifères, refusent d'être consultés car ils considèrent qu'il s'agit de procédures manipulées qui privilégient les intérêts miniers. En fin de compte, ce qui est remis en question, c'est qu'il n'y a aucune garantie que les décisions collectives soient respectées par l'État. C’est pour cette raison que l’interprétation constitutionnelle exprimée dans la Résolution 05/2023 ouvre la voie à une contestation de la portée juridique et de la signification politique de la consultation, dont le principe central est l’autodétermination.

En novembre 2023, pour protester contre la résolution judiciaire, des milliers de membres de coopératives minières ont paralysé La Paz. Photo de : APG

Les prochaines étapes

Bien que la résolution constitutionnelle contre l’exploitation illégale de l’or dessine un scénario plus favorable aux luttes territoriales autochtones, la CPILAP doit encore faire face à trois scénarios conflictuels : un cadre institutionnel qui privilégie les intérêts de l’exploitation minière sur les droits collectifs et la nature ; un secteur coopératif minier fort, doté d'une capacité de mobilisation nationale et obtenant constamment des prérogatives de l'État ; et l’augmentation de l’activité minière au sein des organisations elles-mêmes.

Par conséquent, dans le contexte d'une profonde crise judiciaire en Bolivie , le respect de la résolution judiciaire n° 05/2023 reste à réaliser près de six mois après son prononcé. Bien que ces types de décisions constitutionnelles soient d'exécution immédiate et obligatoire, les autorités chargées de respecter les dispositions de la Cour hésitent à prendre des mesures efficaces. De son côté, la CPILAP a indiqué que l'Action Populaire obtenue est inaliénable et non négociable.

En même temps, ce processus de judiciarisation a initié un débat de plus grande importance : le développement de protocoles autonomes de consultation et de consentement libre, préalable et éclairé qui reposent sur la définition collective de procédures et de formes spécifiques à chaque peuple qui compose la CPILAP . Les protocoles doivent refléter un consensus sur les limites des activités minières dans les territoires des bassins supérieurs des rivières, tout en respectant les territoires qui ont décidé de se déclarer libres de l'exploitation minière et qui ne souhaitent se soumettre à aucun processus de consultation puisqu'ils ont déjà délibéré sur leur rejet de cette activité.

Ces discussions devront reconnaître les tensions existantes autour de l’usage des biens communs territoriaux, dans un contexte régional menacé non seulement par l’exploitation aurifère, mais aussi par de grands projets publics comme la monoculture de la canne à sucre pour obtenir du sucre et du palmier africain pour produire des biocarburants. C’est pour cette raison qu’il s’agit d’un débat fondamental qui étudie la possibilité de configurer le droit à la consultation et au consentement libre, préalable et éclairé comme un véritable outil qui guide les peuples autochtones vers leur autodétermination.

Fátima Monasterio Mercado est avocate et chercheuse à la Fondation Solón. De plus, elle est coordinatrice du groupe de travail sur les peuples autochtones, les autonomies et les droits collectifs du Conseil latino-américain des sciences sociales (CLACSO).

traduction caro d'un article de Debates indigenas du 01/03/2024

Un freno contra la minería ilegal en Bolivia - Debates Indígenas

La minería del oro vive un auge en las riberas de los ríos que surcan territorios indígenas y parques nacionales de la Amazonía boliviana. Frente a la contaminación por mercurio, los pueblos ...

https://debatesindigenas.org/2024/03/01/un-freno-contra-la-mineria-ilegal-en-bolivia/