Pérou : Points clés pour l'amélioration des titres de propriété des communautés amazoniennes

Publié le 9 Février 2022

Photo : DAR

Après avoir analysé les différentes modalités et procédures de titrage plus ou moins efficaces, l'association DAR propose un modèle qui vise à promouvoir le renforcement et la participation des organisations indigènes et la vigilance sociale, un aspect essentiel pour combler les lacunes des processus de titrage en Amazonie péruvienne. 

Points clés pour améliorer le processus d'établissement des titres de propriété des communautés autochtones en Amazonie

Par Michelle Koechlin et Gabriela Soto

DAR, 3 février 2022 - La délivrance de titres de propriété aux communautés autochtones (CCNN) dans notre pays est un processus qui se poursuit depuis les années 1970 avec l'adoption de lois et de règlements sur les titres de propriété. Les données montrent que dans la première période (1970 - 2000), environ 878 communautés ont été titrées (DIGESPACR, n.d.). Cependant, le processus s'est ralenti jusqu'en 2010, puis a repris dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, avec l'approbation de projets visant à actualiser le cadre institutionnel et réglementaire avec le soutien et l'attention de la communauté internationale dans la lutte contre le changement climatique.

Mais pourquoi l'attribution de titres aux communautés autochtones est-elle fondamentale pour la lutte contre le changement climatique ? L'Amazonie péruvienne est l'un des écosystèmes les plus importants en termes d'élimination des gaz à effet de serre et de préservation de la biodiversité (DAR, 2021) (IBC, 2021). Cependant, cette région est également très vulnérable. Selon GEOBOSQUES, six fronts ont été identifiés au niveau national avec des concentrations élevées de déforestation et d'affectation des régions à couverture forestière étendue. C'est là que se trouvent les communautés autochtones, c'est pourquoi elles et leurs territoires doivent être considérés comme les gardiens d'un écosystème clé dans la transformation du CO2 en oxygène (Welch, 2021).

Des études indiquent que l'attribution de titres aux communautés autochtones aide à la conservation des forêts dans une plus large mesure que les zones naturelles protégées (NPA) (Schleicher et al., 2017). Cependant, même avec les avancées dans la reconnaissance de l'importance du titrage CCNN, il existe encore des demandes dans notre pays, notamment dans les régions amazoniennes : Loreto, Ucayali, Amazonas, San Martin, Cusco, Pasco et autres ; comme en témoigne le cartogramme suivant :

La pertinence du titrage des CCNN réside dans le fait que ce processus reconnaît légalement le droit collectif sur le territoire. Cette reconnaissance et ce titre de propriété rendent les communautés visibles et les protègent contre d'éventuelles menaces et conflits. Elle leur donne également accès aux services publics tels que l'eau, l'éducation et la santé. Le titrage et l'enregistrement du CCNN garantissent la protection de leur propriété collective et leur permettent de " disposer d'une plus grande sécurité juridique face à toute personne ou entreprise qui veut obtenir un quelconque droit sur eux ou les affecter " (Camero et Gonzales in Monterroso et al., 2019).

 

Ces dernières années, comme nous l'avons déjà mentionné, l'attention internationale portée aux titres de propriété en tant que stratégie de lutte contre le changement climatique a été fondamentale pour faire avancer ce processus. Depuis 2015, la promotion des titres de propriété des communautés autochtones a été intégrée dans divers instruments réglementaires associés aux engagements climatiques du pays, tels que la stratégie nationale sur les forêts et le changement climatique, les contributions déterminées au niveau national (CDN) et la loi-cadre sur le changement climatique (loi n° 30754), ainsi que dans des accords internationaux soutenus par la coopération internationale, tels que la déclaration conjointe sur la réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation (JIU-REDD+). Dans le même ordre d'idées, l'attention internationale a aidé à la réalisation de divers projets basés sur le financement climatique en relation avec le titrage des CCNN. Par exemple, en 2021, le ministère du Droit, de l'Environnement et des Ressources naturelles (DAR) a présenté l'étude "Analyse du financement par les fonds climatiques et d'autres sources pour la délivrance de titres de propriété physiques et juridiques aux communautés indigènes du Pérou 2011-2020", dans laquelle il a analysé 14 projets qui comprenaient la composante de délivrance de titres de propriété. Parmi les projets examinés, il a été constaté que neuf d'entre eux présentaient des objectifs visant à obtenir le titrage de 719 CCNN dans leur ensemble ; toutefois, seuls 20 %, soit 144 communautés, ont été atteints d'ici décembre 2020.

L'un des cas est le projet de cadastre, de titrage et d'enregistrement des terres rurales au Pérou (PTRT3) - troisième phase ; l'un des plus importants en termes d'objectifs, de portée et de budget, ce qui explique pourquoi il a reçu beaucoup d'attention de la part des différents acteurs. Il remonte aux années 1990, avec les deux premières étapes qui ont donné la priorité à la côte et aux hauts plateaux du pays. La troisième étape du projet vise à combler les lacunes avec les zones amazoniennes du pays, comme le montre le cartogramme présenté. L'objectif était de titrer 331 CCNN répartis en quatre lots (image 1) correspondant à différentes régions andines et amazoniennes.

Image 1

Selon AIDESEP, jusqu'au début de l'année 2021, sur les 331 CCNN qui s'étaient contractuellement engagées à obtenir leur titre de propriété dans le cadre du PTRT3, seuls six titres avaient été délivrés par le gouvernement régional (GORE) du Loreto et l'enregistrement de deux CCNN dans la Surintendance nationale des registres publics (SUNARP), correspondant au lot 4 situé à Loreto, ce qui signifie qu'il y a eu une avance de 1. 7% dans le titrage des CCNN par le GORES et 0,6% dans les titres enregistrés dans le SUNARP.

Cela montre qu'il y a beaucoup de défis à relever dans le processus de titrage des CCNN. Il s'agit notamment du manque de clarté entre l'État et les organisations autochtones concernant les demandes de titres de propriété, de la dispersion des normes, de la forte rotation du personnel, de l'incertitude procédurale, des conflits entre les gouvernements infranationaux et les autorités nationales. D'autre part, il existe des problèmes administratifs tels que l'absence de mise à jour constante des informations cadastrales, du géoréférencement et du matériel cartographique des CCNN. En outre, le coût élevé du titrage est d'environ 20 000 dollars américains par communauté autochtone (AIDESEP, 2013).

Une volonté politique est nécessaire pour traiter la question des titres de propriété, car il s'agit d'un droit établi dans la constitution, et l'État doit développer des mécanismes institutionnels et budgétaires plus efficaces pour garantir son respect. L'une des propositions est de générer des allocations budgétaires ou d'inclure le processus dans les catégories des programmes budgétaires associés aux ressources publiques. Une approche par bassin versant a également été recommandée pour rendre le processus plus efficace.

Un point fondamental est l'urgence d'améliorer les modalités de financement de la coopération. Selon l'analyse effectuée par la DAR, trois modalités de financement ont été identifiées :

  • L'externalisation des activités de titrage, comme dans le cas du projet PTRT3.
  • La mise en œuvre et l'exécution des ressources financières par les gouvernements régionaux, dans le cas des projets DEVIDA et Cuatro Cuencas.
  • Le recrutement de personnel de soutien pour les gouvernements régionaux dans le cadre de projets de coopération internationale.

Le tableau ci-dessous montre les principales fonctions exercées par l'État et les gouvernements régionaux dans le cadre des projets susmentionnés, ainsi que le degré d'efficacité qu'ils ont eu pour atteindre leurs objectifs grâce aux couleurs du feu tricolore.

 

Ainsi, les principales recommandations sont d'éviter la mise en œuvre de projets sous le modèle 1, en raison de son inefficacité et de ses résultats limités, la principale référence étant le projet PTRT3. Ce projet avait des limites dues aux changements institutionnels concernant les compétences en matière de titres fonciers ruraux au cours de la dernière décennie, ainsi qu'à la conception du projet, puisqu'il ne tenait pas compte de la participation des organisations indigènes, ne reflétait pas la demande réelle de titres fonciers de la CCNN, optait pour l'engagement d'une agence privée pour diverses tâches, et établissait une participation minimale des gouvernements régionaux : uniquement pour l'approbation et l'émission d'actes administratifs. En ce sens, le modèle reflétait la nécessité de promouvoir une plus grande implication et responsabilité des entités régionales dans les processus de délivrance de titres de la CCNN, tant sur le plan administratif que financier.

En revanche, les projets relevant des modalités 2 et 3 ont atteint une plus grande efficacité en favorisant un travail plus articulé et plus étroit avec les fonctionnaires régionaux, ainsi que des espaces de participation et de coordination avec les organisations autochtones et les communautés natives à titrer. Par exemple, selon l'analyse effectuée par le DAR, les projets DEVIDA et Cuatro Cuencas (tous deux sous le modèle 2) ont atteint leurs objectifs respectivement à 100 % et 78,3 %. Quant aux projets du modèle 3, tels que WWF-DCI, PNUD-DCI et MDE Saweto, ils ont atteint respectivement 97,1 %, 29,4 % et 21,5 %.


Il est important de souligner que ces trois modalités présentent encore des limites, notamment administratives au niveau régional ; en principe, parce qu'aucune d'entre elles ne met à la disposition des gouvernements régionaux du personnel d'appui pour l'approbation et l'émission d'actes administratifs, tâches qui ne peuvent être effectuées que par des agents publics engagés par les gouvernements régionaux avec le budget ordinaire.

En ce sens, la DAR s'engage en faveur d'un modèle qui combine les caractéristiques des modalités 2 et 3, qui devrait être développé en tenant compte des demandes d'expansion et pour surmonter les défis les plus latents, en particulier les conflits dus au chevauchement avec d'autres droits sur les terres forestières telles que les Forêts Permanentes de Production (BPP), les Zones Naturelles Protégées (NPA), les propriétés rurales, et la pression pour ouvrir des routes qui génère des dynamiques migratoires, ce qui représente une menace constante et dynamique pour le territoire de la CCNN.

À cette fin, il est nécessaire d'établir des relations de coopération entre les différents acteurs sur la base du renforcement de la capacité opérationnelle et administrative des gouvernements régionaux. Ceci, avec le soutien de l'État par le transfert de ressources, la planification des activités, ainsi que l'accompagnement et le suivi constant dans ce processus.

La modalité proposée doit prendre en compte :

  • 1) la coordination de projets qui combinent l'exécution traditionnelle de la coopération et les initiatives et projets d'investissement public,
  • 2) la promotion de l'embauche directe de personnel par les gouvernements régionaux pour soutenir l'aspect administratif du processus de délivrance des titres,
  • 3) la mise en œuvre de mécanismes incitatifs pour stimuler le fonctionnement institutionnel des gouvernements régionaux,
  • 4) l'application des bonnes pratiques associées à la mise à jour de l'information territoriale basée sur les diagnostics, la délimitation et le géoréférencement des communautés par bassin versant, et
  • 5) le renforcement de la gouvernance dans la conception et l'exécution des projets de titrage promus par l'État, la coopération ou les entités privées.

Tout cela dans le cadre d'une gouvernance qui favorise le renforcement et la participation des organisations autochtones et du contrôle social. Le renforcement de la participation et du suivi des populations autochtones et de la société civile est essentiel pour combler les lacunes des processus d'attribution des titres de propriété en Amazonie péruvienne.

Retrouvez plus de résultats sur l'étude décrite dans le lien suivant : https://bit.ly/3rR6aHm.

Notas:

AIDESEP (2013). Demandas territoriales de los pueblos indígenas: http://www.aidesep.org.pe/node/13194

DIGESCPR (s.f.). Dashboard situacional de reconocimiento y titulación de comunidades campesinas y nativas. MINAM: https://bit.ly/3okwkiZ

Huamani, S. (2021). Análisis del funcionamiento de los fondos climáticos y otras fuentes financieras para el saneamiento físico legal de las comunidades nativas en el Perú 2011-2020. Lima: Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR): https://bit.ly/3APpGGI

Instituto Nacional de Estadística e Informática (2017). III Censo Nacional de Comunidade Nativas: https://bit.ly/34pnJ7I

Instituto del Bien Común (2021). Más de la mitad de la Amazonía (65,8%) se encuentra bajo algún tipo de amenaza: https://bit.ly/3AQugV4

Monterroso, I., Larson, A., Guitierres, Y., Quaedvlieg, J. y Jamara, L. (2019). Guía práctica para el proceso de titulación de Comunidades Nativas. Lima: Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR): https://bit.ly/32Rlo4Y

Schleicher, J., Peres, C.A., Amano, T. et al. (2017). Conservation performance of different conservation governance regimes in the Peruvian Amazon. Sci Rep 7, 11318c: https://bit.ly/3ASc8Ks

Welch, G. (2021, 12 de marzo). El primer estudio de los gases de efecto invernadero de la selva amazónica sugiere que están empeorando el cambio climático. National Geographic. Medio Ambiente: https://bit.ly/3sbuORt

 

source d'origine https://bit.ly/35OmaB7

traduction caro d'un article paru sur Servindi.org le 02/02/2022

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